造成污染物控制與促進低碳發(fā)展政策的不協(xié)同，原因是多方面的，主要包括:

　　體制機制的原因。節(jié)能與減排的管理部門分別是國家發(fā)改委和環(huán)境保護部，兩個部門在制定相關(guān)政策、標準，設(shè)立控制目標等方面一般易從本部門職責出發(fā)，尚缺乏進一步統(tǒng)籌兼顧。

　　認知水平的限制。有些環(huán)境保護或低碳發(fā)展政策，在當時的條件下被認為是一項很好的政策，但隨著時間的推移，人們逐漸認識到這項政策對控制常規(guī)污染物有利，但對促進低碳發(fā)展可能不利；或這種政策對促進低碳發(fā)展有利，但對控制常規(guī)污染物不利。

　　技術(shù)水平的限制。在當前的技術(shù)水平下，一些應用的末端污染治理手段本身需要消耗大量能量，雖然能夠有效治理污染，但卻無法實現(xiàn)對碳排放的協(xié)同控制，設(shè)施運行的能耗較高。同時，國家鼓勵發(fā)展低碳技術(shù)或產(chǎn)品，但從當前的技術(shù)水平看，部分低碳技術(shù)或產(chǎn)品從全生命周期來看能耗較高，且伴隨著大量污染物的產(chǎn)生。

　　地區(qū)發(fā)展的差異。中西部地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，發(fā)展相對滯后，投資環(huán)境不夠完善，一定程度上導致了IGCC(整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電系統(tǒng))等既環(huán)保又低碳，但前期投入大的技術(shù)難以在西部地區(qū)應用。同時，有些地方經(jīng)濟發(fā)展水平低，環(huán)境保護投入較少、群眾的環(huán)境意識較差。這些地方在制定相關(guān)政策時較少關(guān)注環(huán)保和低碳，一些先進的協(xié)同管理理念和做法難以得到推廣。

　　發(fā)達國家實施環(huán)保與低碳發(fā)展協(xié)同政策經(jīng)驗

　　總體來看，發(fā)達國家雖然在低碳發(fā)展方面尚無成熟的模式可資借鑒，但在生態(tài)環(huán)境保護方面的成功經(jīng)驗相對較多，特別是在協(xié)同控制污染物與溫室氣體排放方面的相關(guān)理念和做法上，值得我們學習借鑒。

　　強化應對氣候變化的環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管。絕大多數(shù)發(fā)達國家都采取環(huán)保部門牽頭、其他部門參與的體制，統(tǒng)籌管理環(huán)境保護和應對氣候變化相關(guān)工作。如英國將氣候變化主要定位為環(huán)境問題，設(shè)計了以環(huán)保部門為主導的管理體制，將能源需求側(cè)管理納入環(huán)境管理領(lǐng)域；歐盟、德國等也與英國相似，各部門事權(quán)劃分，采取了以環(huán)保部門為主的融合管理體制；日本由環(huán)境省統(tǒng)一進行環(huán)境管理，針對低碳發(fā)展相關(guān)問題，從環(huán)保出發(fā)，與綜合科學技術(shù)部門緊密聯(lián)系，充分發(fā)揮在環(huán)境行政方面的橫向調(diào)整職能。

　　將溫室氣體列入污染物范疇，統(tǒng)一納入環(huán)境監(jiān)管體系。美國環(huán)保署認定溫室氣體對公眾健康和人類福利構(gòu)成威脅，提議將溫室氣體定義為危險污染物。無論是根據(jù)《清潔空氣法》還是根據(jù)專門的法案管制溫室氣體，美國環(huán)保署在溫室氣體管制方面的責任和權(quán)力都將越來越大；歐盟也正式將溫室氣體列入《歐洲污染物排放和轉(zhuǎn)移登記條例》，并納入原有環(huán)境管理體系以加強管控；此外，歐盟等還通過將氣候變化、污染綜合防治等環(huán)境政策融入工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、交通、城市等社會、經(jīng)濟部門的政策體系，促進協(xié)同控制溫室氣體與污染物的排放。

　　充分利用市場機制作用。發(fā)達國家在應對氣候變化和促進低碳發(fā)展方面，普遍將市場機制作為重要手段之一。在制訂環(huán)境政策時，充分發(fā)揮價格、市場和政府財政以及經(jīng)濟政策的補充作用，把環(huán)境費用納入生產(chǎn)和消費過程中，實施總量控制、征收環(huán)境稅(費)、經(jīng)濟補貼和稅收減免、押金返還制度、排污收費、排污權(quán)交易等一系列經(jīng)濟措施。如英國開征了氣候變化稅，歐盟實行了碳排放貿(mào)易制度，美國推行了限額交易的自愿減排體系。

　　積極研發(fā)應用氣候友好、環(huán)境友好型技術(shù)。提高技術(shù)水平是發(fā)達國家協(xié)同生態(tài)環(huán)境保護和低碳發(fā)展的共同選擇，其中以高能效、低排放為特征的氣候友好、環(huán)境友好技術(shù)，更被視為發(fā)達國家未來新一輪崛起的核心競爭力。

　　如歐盟力推可再生能源技術(shù)和碳捕獲與封存技術(shù)、美國倡導的智能電網(wǎng)、法國的核電技術(shù)等，對促進低碳發(fā)展、保障能源安全、應對氣候變化以及保護環(huán)境有著重大影響。

　　克服環(huán)保與低碳發(fā)展政策不協(xié)同的對策建議

　　“十二五”乃至今后更長一段時間內(nèi)，我國在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、應對氣候變化和促進低碳發(fā)展等方面將面臨前所未有的壓力，實施生態(tài)環(huán)境保護與低碳發(fā)展協(xié)同政策是必然選擇。為此，筆者提出以下幾點建議:

　　將二氧化碳視為污染物納入監(jiān)管。考慮到溫室氣體減排與其他污染物減排工作，都涉及排放標準制訂、排放量監(jiān)測核算、排放主體監(jiān)管等方面工作，現(xiàn)階段可以將二氧化碳視為污染物并參照污染物相關(guān)管理模式，特別是在“十二五”規(guī)劃的制定中要統(tǒng)籌兼顧溫室氣體與污染物的控排指標，有效降低新增氮氧化物等減排指標落實可能帶來的溫室氣體排放成本。環(huán)保部門多年積累的污染物總量控制經(jīng)驗，對我國開展溫室氣體減排控制具有良好的借鑒意義。

　　完善機制體制。加強國家應對氣候變化領(lǐng)導小組各成員單位之間的協(xié)調(diào)與合作，環(huán)保主管部門應將應對氣候變化、低碳發(fā)展納入日常環(huán)保工作中，其他相關(guān)部委也應認真考慮國內(nèi)環(huán)境形勢，以現(xiàn)行的各項環(huán)境管理政策以及相關(guān)氣候變化政策為依托，通過優(yōu)化資源配置，節(jié)約控制成本，全面探索環(huán)境保護與低碳發(fā)展的協(xié)同控制機制。

　　構(gòu)建協(xié)同政策體系。加強二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物的協(xié)同控制與管理。環(huán)境保護行政主管部門應以現(xiàn)有的減排政策為依托，促進應對氣候變化在環(huán)境政策形成過程中進一步得到重視；同時，建議氣候變化主管部門優(yōu)先考慮具有污染物減排協(xié)同效應的政策選項，探索包括管理政策、經(jīng)濟政策(如稅收、信貸、出口退稅)、自愿管理(如環(huán)境標志、低碳標志等)的協(xié)同控制政策體系。

　　建立協(xié)同監(jiān)管制度。建立碳排放清單，將碳排放源摸底調(diào)查工作納入污染源普查，建立碳排放源信息庫；完善監(jiān)測體系，充分利用環(huán)保部門已有的污染源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，制訂溫室氣體監(jiān)測的規(guī)范方法，確定監(jiān)測頻率，規(guī)范信息發(fā)布，實現(xiàn)溫室氣體動態(tài)監(jiān)測。

　　大力發(fā)展協(xié)同技術(shù)。積極研發(fā)污染物和溫室氣體協(xié)同控制技術(shù)，如脫硫中減少石灰石使用的技術(shù)、離子液法脫硫等，評估現(xiàn)有污染減排技術(shù)以及溫室氣體減排技術(shù)的協(xié)同效應，加快推廣具有顯著協(xié)同效應的技術(shù)選項，加大研發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新力度。