9月7日，國務院常務會議研究部署加強環(huán)境保護的重點工作。就在同一天，《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》全文公布。與“十一五”《方案》相比較，“十二五”《方案》部署了節(jié)能減排新任務，有許多新的亮點。
領域更寬，任務更重
進入“十二五”，我國環(huán)境問題變得更為復雜，污染物介質從以大氣和水為主繼續(xù)向大氣、水和土壤3種污染介質共存轉變，污染物來源由以工業(yè)和生活污染為主繼續(xù)向工業(yè)和農(nóng)村、生活、面源污染并存轉變，污染物類型從常規(guī)污染物為主繼續(xù)向常規(guī)污染物和新型污染物的復合型轉變。
“十二五”《方案》在科學分析形勢的基礎上，有針對性地拓展了減排的領域。
首先，從減排指標看，在對二氧化硫和化學需氧量進行總量控制的基礎上，“十二五”《方案》增加氨氮和氮氧化物為約束性指標。到2015年，全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬噸、2046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2273.6萬噸分別下降10％。
其次，從控制區(qū)域看，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，“十一五”《方案》只提了一句：合理使用農(nóng)藥、肥料，減少農(nóng)村面源污染。“十二五”《方案》單獨列出一節(jié)論述農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排，對農(nóng)用節(jié)能機械推廣、節(jié)能型住宅建設、農(nóng)業(yè)面源污染治理等進行了明確規(guī)定。
第三，從污染物類型看，針對近年來重金屬污染事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，“十二五”《方案》提出，加強重點區(qū)域、重點行業(yè)和重點企業(yè)重金屬污染防治，以湘江流域為重點開展重金屬污染治理與修復試點示范，重點區(qū)域涉重金屬企業(yè)應當購買環(huán)境污染責任保險。
措施更嚴，力度更大
領域拓展，指標增加，任務加重，需要更嚴的措施、更大的力度。
責任理不清，工作難推進。與“十一五”《方案》相比，“十二五”《方案》將“強化節(jié)能減排目標責任”獨立成章，而且放在具體措施的第一部分，重視程度可見一斑。根據(jù)這一方案，我國將繼續(xù)強化考核結果運用，將節(jié)能減排目標完成情況和政策措施落實情況作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，納入政府績效和國有企業(yè)業(yè)績管理，實行問責制和“一票否決”制。
“十一五”以來，我國治污設施建設明顯加快，截至2010年底，北京、上海等16個省(自治區(qū)、直轄市)實現(xiàn)縣縣建成污水處理廠，設市城市污水處理率提高到了75.25％。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理能力仍然偏弱。針對這一現(xiàn)狀，“十二五”《方案》提出，到2015年，基本實現(xiàn)所有縣和重點建制鎮(zhèn)具備污水處理能力。
“十二五”《方案》提出，新建燃煤機組全部安裝脫硫脫硝設施，現(xiàn)役燃煤機組必須安裝脫硫設施。單機容量30萬千瓦及以上燃煤機組全部加裝脫硝設施。“必須”、“全部”，這些詞匯表明國家以更強的決心、更大的力度推動重點行業(yè)減排。
“十一五”期間，一些央企污染事故頻發(fā)。然而，由于管理體制等方面的原因，地方政府很難實現(xiàn)有效監(jiān)管。針對這一問題，“十二五”《方案》提出，中央企業(yè)要接受所在地區(qū)節(jié)能主管部門的監(jiān)管，爭當行業(yè)節(jié)能減排的排頭兵，明確了地方政府對所在地央企的環(huán)境監(jiān)管權。
“十一五”以來，從機構升格到編制增加，從環(huán)境監(jiān)察標準化建設到環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化，我國環(huán)境保護能力建設取得了重要進展。但是，仍無法滿足業(yè)務拓展的需要。“十二五”《方案》將“十一五”《方案》中分散的“加快節(jié)能環(huán)保標準體系建設”和“強化節(jié)能減排管理能力建設”整合起來，“加強節(jié)能減排基礎工作和能力建設”獨立成章，重視程度更高。
思路更廣，機制更多
在分解節(jié)能減排指標時，“十二五”《方案》強調，要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國家產(chǎn)業(yè)布局等因素。參考因素更多，指標分解更加科學，這樣制定出來的政策就會更契合實際，也更具有操作性。
“十一五”期間，一些地區(qū)出現(xiàn)了節(jié)能減排“前松后緊”的局面，一定程度上違背了節(jié)能減排的初衷。《國務院關于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》要求，堅決防止出現(xiàn)節(jié)能減排工作“前松后緊”的問題。“十二五”《方案》提出，把地區(qū)目標考核與行業(yè)目標評價相結合，把落實五年目標與完成年度目標相結合，把年度目標考核與進度跟蹤相結合。這樣一來，考核的作用將得到最大程度的發(fā)揮。
“十一五”期間，政府和企業(yè)是推進污染減排的主要力量，社會力量參與不夠。“十二五”《方案》增加了“推廣節(jié)能減排市場化機制”章節(jié)，對主要污染物排污權有償使用與交易試點、“領跑者”標準制度、環(huán)保設施專業(yè)化與社會化運營服務進行了詳細論述。通過市場化機制，在政府主體之外，吸引社會力量參與節(jié)能減排，思路更加靈活，主體更加多元。
“十二五”《方案》還明確提出了經(jīng)濟政策的概念，“以獎代補”、“以獎促治”、綠色采購、資源稅費改革、環(huán)境稅費改革、環(huán)境污染責任保險等行之有效的政策措施被吸納進來。節(jié)能減排手段更加豐富，系統(tǒng)性更強。
更加注重從源頭和產(chǎn)業(yè)結構調整入手控制污染
環(huán)境問題究其本質，是經(jīng)濟結構、生產(chǎn)方式的問題。“十二五”《方案》緊扣科學發(fā)展的主題和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的主線，更加重視源頭控制和結構減排。
產(chǎn)業(yè)結構方面，2010年，三次產(chǎn)業(yè)比重分別為10.2％、46.8％和43.0％，盡管有了明顯改觀，但第二產(chǎn)業(yè)比重仍較高，第三產(chǎn)業(yè)比重仍有很大提升空間。“十二五”《方案》提出，提高服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重。到2015年，服務業(yè)增加值和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別達到47％和8％左右。
區(qū)域結構方面，近年來，東部要轉方式調結構，需要淘汰“兩高一資”產(chǎn)業(yè)；中西部要實現(xiàn)跨越發(fā)展，需要招商引資。一推一拉之間，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)可能會重新獲得生存空間。針對這一現(xiàn)狀，《方案》明確提出，中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移必須堅持高標準，嚴禁污染產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)能轉入。
能源結構方面，《2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，盡管萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降4.01％，但全年能源消費總量32.5億噸標準煤，比上年增長5.9％。對此，“十二五”《方案》提出了“合理控制能源消費總量”的概念，將總量控制目標分解落實到地方政府，同時在重點區(qū)域開展煤炭消費總量控制試點，并提出要調整能源結構，到2015年，非化石能源占一次能源消費總量比重達到11.4％。
與“十一五”《方案》比，“十二五”《方案》還有一個特點，循環(huán)經(jīng)濟部分篇幅更長，內(nèi)容更豐富，提出了加快資源再生利用產(chǎn)業(yè)化的概念，還提出了循環(huán)經(jīng)濟重點工程，具體包括資源綜合利用、廢舊商品回收體系、“城市礦產(chǎn)”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造、資源循環(huán)利用技術示范推廣等。
