如果要用一個詞來形容當下的國企改革，大概就是“進退失據”。

一方面，在“有所作為”的口號下，國有企業在包括房地產在內的一般競爭性領域大舉進軍，形成了“國進民退”的局面，利用政策和行政資源上的優勢擠壓民營企業的生存空間，引發了普遍的憂慮和爭議；另一方面，自20世紀90年代末21世紀初以來，由于國企轉制過程中出現的種種問題及其負面后果，籠統意義上的“國退民進”也不再能贏得民意的支持。

“國進民退”和“國退民進”皆不可行，這就使國企改革進入兩難的境地。這種兩難困境在過去十年一直存在，這也在一定程度上解釋了為什么這一時期國企改革躑躅不前、難有實質性突破。

國有企業改革涉及的領域方方面面，但一切的核心還是產權，包括產權的歸屬及配置，以及由產權所衍生的各項權利和義務等問題。討論國有企業改革，需要抓住產權這一核心問題，正本清源，破除附著在國有產權之上的迷思，厘清國有企業的本質屬性，并基于產權對各項權利、義務、責任進行分解。

概括來講，國有企業改革需要處理好政治制度和經濟制度、政府與市場、營利與服務、企業與社會、官員與企業家、產權和競爭、國有與民營、所有權與收益權、總部與分支、意愿與現實這十大關系，這些關系如果理不清，就會成為改革路上的“十面埋伏”。

國有企業是政治制度還是經濟制度？

國有企業的屬性，首先是企業，然后是國有產權占主導的企業。今天仍有不少國企高官高呼，國有企業（經濟）占主導地位是社會主義制度的本質特征，這是當下社會主義市場化改革面臨的思維障礙之一。在某種程度上，這種把國有企業作為政治制度象征而不是企業，實際上是“白馬非馬”的邏輯，是“挾體制以令諸侯”。

產權本質上是一種經濟制度，一個工具。社會主義屬性的體現，在過程層面是社會化大生產和普遍的社會合作，在結果層面是人的自由的擴展以及發展成果的公平分享，產權是否國有只是一種工具選擇，而不是社會主義屬性本身。過去三十多年市場化改革打破的最大迷思，就是不再以計劃經濟作為衡量社會主義制度的標志。今天要繼續深化改革開放，恐怕就要打破附著在國有產權上的制度幻象。

國有企業行為應遵循政府邏輯還是市場邏輯？

如果明確和堅持國企的企業屬性，那么這一問題的答案不言自明。國有企業首先需要作為市場主體參與生產經營活動，必須按市場的邏輯行事。當然，政府作為國有資本的代表，可以通過企業來部分反映自身的意志，并滿足自身的利益訴求，但是政府的這種意志表達也需要并且只能服從市場的大環境和邏輯。在一個強政府的背景下，政府在短期貌似有能力通過國企來扭曲市場，但是這種扭曲在長期是徒勞的，并且不僅有害于國有企業本身，還有損于長遠、整體的公共利益。

國有企業的功能是營利還是服務？

國家（政府）的根本職能在于提供社會所需的各項公共服務。作為國家職能在企業層面的延伸，國企也需要以成本有效的方式提供公共服務，或者是確保提供公共服務的能力（即國有資本的保值和增值）。國企之所以有存在的必要，是因為：相比政府，它是以市場方式配置公共資源和提供公共服務，效率相對更高；相比私營企業，可以克服市場在公共服務提供上的固有缺陷。這種獨特的經營模式，是國企生命力和價值所在。從這個角度看，理想的國企應該類似于今天國際上蓬勃興起的“社會企業”。如果國企不能起到彌補政府和私營企業缺陷的作用，不能為公共服務供給提供有效支撐，就失去其存在的價值。這里，對國企的保值和增值不能僅僅憑財務賬面的盈虧來判別，需要全面地考察國家對國企的投入成本以及國企帶來的收益。如果因為國企利用不正當的優勢和手段（如各種隱性的土地和資金補貼、行政性的壟斷）擠出了民營經濟，窒息了經濟活力，雖然賬面是盈利的，但從全社會整體來看可能是虧損的。有些國企雖然虧損，但是它產生的社會收益可觀，并且私營部門難以提供相當的服務，那么保留這些國企仍有必要。

國企是辦企業還是辦社會？

承認國企的公共性和服務功能，并不意味著國企要回復過去辦社會的模式。在現代市場經濟中，國企的公共性、社會屬性更具有開放性和多樣性。譬如，作為企業，國企應該以市場化方式采購各類教育、醫療、養老等各類服務，而不再大包大攬變成一個功能俱全的、具有封閉特征、對內部職工及其家庭承擔無限責任的小社會。國有企業仍然要承擔社會責任，包括保護勞工權益、保護環境、扶助社會弱勢群體等，但在范圍上要比過去更廣闊，對象上更不確定，從過去關注企業內的小社會轉移到大社會，社會責任從無限轉變為有限責任，在內容上有所取舍，服務方式要更具有創新性。

國企管理者是官員還是企業家？

因為國企首先是企業，國企經營管理者必須是企業家，而不是官員。企業家可以成為稱職的官員，官員可以成為稱職的企業家。但是官員很難同時成為企業家，因為行政體系和市場有著兩套差異巨大的運行邏輯，作為企業家的目標和官員的目標經常存在根本性的沖突。由此觀之，國企的去行政化、國企管理者去官員身份，使政府官員和企業家身份相分離，應是國企改革不可繞過的一環。也只有使政府官員和企業家分體，才有可能阻斷國企管理者利用官員身份謀取不正當的競爭優勢以及打擊腐敗。

決定國企效率的是產權還是公平競爭？

從國際范圍內看，國有企業經營效率低下是一個常見的現象，其原因是多方面的。

首先，一些國有企業由于其承擔傳遞公共服務職能，一開始就淡化贏利目標，而是經濟利益和社會利益綜合考量，因此僅憑經濟利益來衡量國企效率有失公允。

其次，在中國，政企不分不僅模糊政府與企業應守的角色，還影響企業內部機制的有效運作，這也是國企效率低下原因之一。

第三，很多國企依靠行政保護獲得壟斷或優勢地位，又為這種優勢地位所困而無法自拔。就如許多資源豐富的地區存在持續的貧困一樣，許多國企的政策和行政資源太過豐富優厚，反而窒息了企業的競爭活力。

但是，當國有產權較少地受行政權力干擾的時候，并不必然地導致企業競爭力下降，國有企業具有媲美私營企業競爭力的案例在國際上并不鮮見。我們需要排除對國有產權的歧見，與產權相比，減少行政因素對國企運行的干擾、將國企放置于公平競爭的環境中，對國企經營效率的提高更有裨益。

國有企業與民營企業是競爭還是互補？

對國有企業和民營企業的認知不應固守過去的“出身論”或“血統論”，特別是隨著國有資產管理模式多樣化后，具體到行業、企業、業務時，許多“國進民退”或“國退民進”的宏大判斷就值得推敲。當我們提“國退民進”或者“國進民退”時，潛意識里常常把國企和民企的關系對立，將雙方在市場上的互動看成是零和博弈。某些國企在市場上的專斷蠻橫作風，以及對民企的不公正擠壓，給社會公眾留下糟糕印象。這種印象一經固化，很容易使國企、民企在市場上的消長變得情緒化和政治化，不利于真正討論和分析。如果立足國有企業的公共性和公共服務功能，國企-民企關系中更應強調的關系是互補性，特別在基礎設施和公共服務領域。另外，國企與民企存在競爭也并非壞事，關鍵是雙方在市場上要有公平的競爭環境。國有還是民有，并不天然地帶有原罪，罪在不公平競爭。也只有確保國企民企競爭的公平性，才能更有效地發揮雙方的互補性。

如何落實國企的全民所有權？

所有權是對財產占有、使用、收益和處分權的總和，當所有權從個體擴展到全民時，情況就更復雜一些，通常需要由代理人（政府）來履行所有權人的職責。而政府又作為次一級的委托人，由國企的具體經理人來代理業務。但不管是個人意義上的所有權還是全民所有權，如果沒有收益權，就幾乎等于是一句空話。收益權的體現方式是多樣的，直接的包括向政府上繳利稅和分紅，間接的包括以合理成本提供公共產品和服務。當前，全體國民作為所有權人享有的收益權是不充分的。在上一輪國企改革后，國企盈利水平之高，向政府交納分紅水平之低，形成了強烈的反差。要糾正這一局面，可以考慮在三個方向上努力：

第一，把現在由中央國資委代行的全民出資人進一步分解，轉由中央和地方省級國資委共同行使出資人角色，組成董事會。股份比例可以按地區人口和經濟發展水平等因素進行分配。這樣，就削弱了國有企業與出資人在分紅上討價還價的能力，充實地方政府的財政能力；

第二，除少數涉國家戰略機密的行業之外，所有國有企業（包括上市和非上市）做到預算、人員工資和待遇向全社會公開，接受人大以及社會的監督，這也可以為深化政府信息公開鋪路；

第三，所有國企不再設行政級別，除代表政府的董事會成員外，所有經營管理人員不再設定行政級別，其報酬待遇按市場水平給定，相關人員在轉向政府行政部門時再按公務員招聘程序進行錄取，這也可為破除公務員待遇終身制提供一個試驗窗口。

如何平衡國企總部與分支機構的利益？

經過上一輪抓大放小的改革后，保留下來的國企大多規模可觀，在多地都有分支機構。企業的總部大多設在經濟較發達、基礎設施和服務體系較完善的地區。在我國現行的財稅體制下，總部所在地享有最多的稅收收益。而在分支機構所在地，哪怕業務貢獻很大，所得到的收益寥寥，使得這些地區的政府公共服務能力捉襟見肘。這種收益分配模式進一步拉大了業已不平衡的地區差距。不僅如此，在所謂總部經濟的刺激下，地方之間進一步展開激烈的競爭，造成了資源的巨大浪費。

因此，除了上述的地方持股模式外，要重新改革財稅體制，使業務（業績）貢獻成為總部與分支機構稅收分享的主導因子。不論從經濟發展方式轉變的要求看，還是從地區協調發展的角度看，重新配置國企總部與分支機構的收益權都是至關重要的。

如何平衡國企改革的意愿與現實？

按照理想化的方案，國企改革的方向是去政治化、去行政化、明確公共屬性和公共服務職能、公平參與市場競爭、充分落實國民的所有權、高度透明且接受社會監督、成為保障公共服務以及為經濟社會健康發展筑底的現代化企業。但這些改革勢必然觸及到現有國企內部人的利益以及相關政府部門的利益，這些都是客觀存在、需要正面的現實。過去改革中的增量改革仍是可以借鑒的思路，在利益關系上要抽絲剝繭，對于既得利益，既要堵進路，也要給退路，確保改革進程穩定有序。譬如，在去行政級別上，可以考慮新人新辦法，老人老辦法；在促進公平市場競爭上，不直接對現有國企作硬性拆分（粗暴拆分效果也未必好），而是放開門讓民企能夠充分進入，同時也安排國企平穩撤退的出口；在收益權重新配置上，可采用固定收益加增量分成的方法，通過時間的推移和增量緩沖調和利益沖突。