3月14日,十二屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革和職能轉變方案。國務院機構改革和職能轉變的大幕正式拉開，新一輪大部門體制改革的總體設想和基本內容引起廣泛熱議。筆者認為，不應僅關注機構數量增減多少的問題，還有必要對這一方案仔細考察，梳理這一輪改革的特色與亮點，并對未來需完善之處做一些展望。

“大部門”不僅指部委

根據最終公布的改革方案，這一輪改革僅新組建“交通部”、“衛生與計劃生育委員會”和“食品藥品安全監督管理總局”和“新聞出版廣電總局”4個大部門，作為國務院組成部門的部委，數量從原先的27個減少到25個，只減少2個，從數量看，確實變動不大。

不過，如果通讀方案全文，將本輪改革方案中直接涉及職責調整的國務院下屬部門進行整理匯總，就會發現，這一輪改革直接涉及職責調整的部門，包括8個部委(原鐵道部、原衛生部、原人口與計劃生育委員會、發改委、交通部、公安部、農業部、商務部)、5個直屬機構(原新聞出版總署、原廣電總局、質監總局、工商總局、海關總署)、4個部委管理的國家局(能源局、海洋局、中醫藥管理局、原食藥監局)、1個直屬特設機構(國資委)、1個直屬事業單位(電監會)、1個高層議事協調機構(食品安全委員會)共計20個單位。再聯系有關職能轉變部分的內容看，可以說，本輪改革覆蓋了國務院諸多部門，而不僅是“27-2=25”的簡單加減法的問題。

這又關系到對“大部門體制改革”中“大部門”的理解。近來媒體更多使用“大部制”的縮略語，而更規范的表述應是“大部門”。從橫向范圍來看， “大部”強調的是部(委)與部(委)的整合、歸并；“大部門”在強調國務院各部委之外，還包括國務院的直屬機構、辦事機構、部委管理的國家局和事業單位，乃至黨群口的部門。同時，“大部門”和“大部”還有縱向層次上的區別，“大部”僅指部(委)本身，而“大部門”還包括各部(委)的內設機構，如司、局、處之間的整合。“大部門”應是縱向上“大部委-大司局-大處室”的有機整合。

弄清大部門體制改革之“大部門”的準確含義，對這一輪改革的認知才能更清晰。將大部門體制改革從“部委”層面細化到國務院諸多部門的改革過程中，是本輪改革的一個亮點。

職能轉變更值得關注

構建職能有機統一的“大部門體制”，一般是指把相同或相近的政府職能加以整合，歸入一個部門進行主要管理，或把職能相同或相近的機構歸并成一個較大的部門，以最大限度避免政府職能交叉、多頭管理和部門主義，從而提高行政效率。就此而言，職能的調整和轉變是大部門體制改革的前提和內在要求，機構重組則是大部門體制改革的外在表現和形式。

筆者認為，這一輪改革確實將“職能轉變”提到了前所未有的高度，對政府職能的調整和轉變做出了進一步部署，并細分為職能的轉移(理順政府、市場、社會和個人關系)、職能的下放(調整中央政府與地方政府關系)、職能的整合(解決部門間職責交叉、推諉扯皮問題)和職能的強化(加強宏觀管理和制度機制)四個方面。

圍繞上述四方面，國務院機構改革和職能轉變方案提出了多項具體改革措施。如工商登記制度由“先證后照”改為“先照后證”；成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意；整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責等，分別由一個部門承擔；等等。

中編辦負責人在答記者問中指出，簡政放權是改革，加強管理也是改革；不合理的政府職能需要轉變，同時，政府應該做的也須管住管好，才是全面正確履行政府職能。

從推動政府職能轉變到促進全面履行政府職能，反映出決策層對政府職能問題的認識更為完整和成熟。以政府機構職能調整為線來推進機構改革，是這一輪改革的重要特色，由此展開的改革內容不僅限于機構變動，也包括更多的機制建設。這正是大部門體制改革的應有之義。

還須規范政府運作過程

如果說機構調整是政府的外在改革，職能調整是政府的內涵改革，那么是否在優化職能、重組機構之后，政府管理體制改革就充分完成了呢？現代政府理論的研究成果顯示，一個政府構成一種體制，其內涵為一組職能，外現為一套機構，運作為一個過程，行動起來則是一群官員。就此而言，政府改革不僅要注重職能優化和機構變革，政府運作過程的優化與政府官員結構的合理化也是重要內容。

我們過去的政府改革，往往偏重強調體制、職能和機構的問題，而對運作過程優化和官員結構優化著力不足。社會生活和公共政策執行過程中出現問題時，我們也容易陷入把所有問題都歸于體制的窠臼。實際上，很多問題與政府運作過程不合理、執行政策的官員行為不規矩等密切相關。沒有后兩者的轉變，政府改革過程中職能和機構調整的成效也往往難以彰顯。

可喜的是，具體設計新一輪改革方案的中編辦負責人已在答記者問時明確指出“體制解決政府管什么不管什么，然后還有一個過程”的問題。這顯示決策層對政府改革和發展問題的總體把握更為完整和成熟。

希望在職能合理調整和機構重組整合的基礎上，政府運作過程的規范與優化也成為改革的重要著力點。同時，伴隨著職能、機構和過程的優化和完善，政府官員結構和能力的優化也應是政府改革的重要關節點。

此次改革方案明確提出“嚴格控制人員編制和領導職數”，希望此前媒體披露的“一正十幾個副”的不合理職位設置模式在此次改革中能得到有效遏制和避免。需要注意的是，不合理的副職設置模式，在法律上也是不允許的。例如，現行國務院組織法明確規定，部委副職設置為2-4人，而很多部委實際副職配置遠超4人。

(作者系南開大學周恩來政府管理學院副教授)